住宅政策性金融体制改革路径选择

近期，国务院发布的政府提供基本公共服务目录清单里，五项社会保险赫然在列，而没有住房公积金的踪影。确切地说，住房公积金制度已经从我国基本公共服务清单里移除。一个带有风向标作用的文件是，2017年3月17日新华社发布的《关于2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》中指出，按照“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，分类调控、因城施策，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展长效机制，遏制热点城市房价过快上涨。研究按照建立住宅政策性金融机构的方向，探讨住房公积金制度改革，支持居民自住需求。这是第一次以官方文件形式提出将住宅政策性金融机构作为住房公积金制度改革的方向。

在经过几年的改革实践和反复论证研究后，我国住房公积金制度的最终改革目标已经清晰，路径已经明确，既不是在原有体制上的修修补补，也不是归并改良的分分合合，而是全面改制为住宅政策性金融机构，发挥基础性金融作用，为新型城镇化、解决城镇居民基本和改善性住房需求、促进房地产市场平稳健康发展建立长效支持机制。

按照十八届三中全会关于改革的总体布局和时间安排，到2020年要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。2017年应该是改革的检视期和加速期，也应该对关键领域和“硬骨头”领域的改革拿出最后时间表，吹响改革的“集结号”。显然，住房公积金制度改革目标已经明确，也到了改革的加速期和“窗口期”。

最经济、震动最小的路径

住房公积金制度本身就是具有中国特色的住房政策性金融制度，它通过国家意志和法律规定，强制单位、个人缴交积累，通过低存低贷、职工互助、封闭运行，为改善职工住房需求、为房地产市场投入了大量资金和信贷资产，为我国城镇化发展起到了基础性、长效性作用。仅“十二五”时期，职工提取使用公积金3.4万多亿元，各级管理机构向职工发放个人住房按揭贷款3.48万亿元，到2015年底贷款余额3.29万亿元。

笔者认为，将我国现有的住房公积金制度从基本公共服务领域剥离，适应新型城镇化和房地产市场调控要求，全面改制为住宅政策性金融机构，利用其资金、政策、人员、体制优势，继续发挥支持居民特别是“新市民”改善居住条件的能动作用，是一件利国利民的好事，也是社会震荡最小，遗留问题最少，实现新老制度无缝对接，快速发挥作用的最优选择。

如果另起炉灶，单独成立国家住宅银行，那么就要清晰界定与住房公积金制度的关系，合理划分二者职能。住房公积金目前主要负责为城镇职工改善住房条件提供融资支持;而住宅银行主要负责为“新市民”即进城农民购房提供融资支持。二者发挥作用的目标和形式是一致的，只不过服务对象有所不同，但二者服务对象有一定的重叠性，即有一部分“新市民”是住房公积金的缴交人。如果各走各的道，新成立一个住宅银行，就会在城市里形成两套住房金融系统，人为割裂体制内与体制外市民的福利获得。而且，很多“新市民”进城就业后，会逐渐进入住房公积金制度内，如果既享受体制内的住房优惠贷款福利，又可以享受体制外即住宅银行的低息贷款福利，就会造成福利重叠，这显然是不合适的。再者，放着住房公积金系统资金、人员、政策、体制、市场的优势而不顾，另起炉灶成立一套住宅银行系统，无疑不经济，是一种体制上的浪费。

还有一些企业家和专家认为应该取消住房公积金制度，笔者认为实际也不现实，难以操作。假如简单的一纸公文予以取消，单位解散，人员分流，但这4万多亿的存量资金怎么处理?80%的职工公积金已经转化为信贷资金，最长的周期为30年，怎么回收，谁来回收，怎么保证所有人的收益?这些遗留问题解决起来比较棘手。另外，住房公积金相当于职工的住房补贴，一旦取消统一缴交，如何给职工补偿，也是个问题。即便机关事业单位国有企业能够给职工补偿，民营企业能否补偿是个未知数，如果补偿则与企业家减少成本支出的初衷相悖，如果不补偿则存在这部分职工的福利流失，造成新的不公平。实际上，在国外也有公民住房合作组织和住房储蓄银行长期发挥作用，如果轻率放弃我国实行了20多年的住房公积金制度，笔者认为是不明智的。

处理好三个关系

从统筹服务新型城镇化和房地产市场宏观调控的客观要求来看，成立全国集中统一管理的中国住宅银行是最佳选择。将现有的以设区市为单位设立的住房公积金管理中心整体改制为住宅银行，在规定的时间节点冻结编制、人员、资金、资产，在完成清产核资和审计后统一移交。作为政策和法律保障，应该启动制订《住宅政策性金融条例》予以规范，同时修改《住房公积金管理条例》做好衔接。

将住房公积金统一集中划转，关键是处理好中央和地方的关系，涉及数万亿资产上划到中央，等于国民收入二次分配，即地方向中央上划的税收，这就涉及到中央和地方的利益调整，如果今后仍然保持强制缴交也存在这个问题。因此需要中央向地方的补偿机制安排，以平息地方因利益减少带来的情绪。当然，住宅银行的普惠金融也对地方是一种反哺，受益的仍然是当地职工和居民。

从市场分配机制看，经济发达地区是一种人员净流入，住房需求旺盛，信贷资金需求量大，因而会是住房政策性金融的受益者;而经济落后地区人员流出多，居民增长缓慢，住房需求不旺，因而信贷资金需求量小、受益少，客观存在落后地区向发达地区“输血”的利益错配问题。目前住房公积金由于是地方封闭管理运行，虽然落后地区使用率不高，但“肉烂在锅里”，一旦全国统筹使用，信贷资金的“抽血”问题会非常突出，所以也要有补偿性的制度安排。

由于住房公积金仍然作为住宅银行的资金来源，并作为国有企业体制来进行运行，因而需要行政部门予以监督。由于住房政策性金融与我国住房政策和住房保障政策具有联动性，笔者建议住建部仍然作为住房银行的业务主管部门，保留住建部住房公积金监管司，继续发挥政策制订、业务指导、管理监督、行政执法等职能，同时赋予地方住建部门住房公积金监督执法权。这种体制就如国家铁路局与国家铁路总公司、国家邮政局与国家邮政总公司。银监会、人民银行、财政部、国资委在各自职责范围内发挥监督作用。

另外，也有一种意见是实行省级统筹，就像目前的城市信用社体制，在各省市自治区以下垂直成立省域住宅银行。笔者认为，这种体制虽然比现在的设区市公积金管理体制有一定进步，但仍没有解决体制不统一、政策不一致、管理不规范、资金体量差异、整体发挥作用不佳等一系列问题，不如一步到位，成立全国一体的住房银行为好。

政策性金融机构健康发展的关键

笔者认为，将住房公积金作为我国基本住房制度，以强制缴交积累资金作为住宅银行的基本资金来源，是政策性金融机构建立和平稳健康发展的关键问题。

如果取消强制缴交住房公积金，那么住宅银行的资金来源就要由国家注资，每年由财政拨付信贷资金，或者发行住房债券筹集资金，但能否保证如此巨大的信贷需求，需要很好研究。

2016年，全国金融机构(含住房公积金)共发放个人住房按揭贷款6.95万亿元，其中住房公积金当年发放个人住房按揭贷款1.27万亿元，占18.27%。对原来职工缴交的住房公积金，没有形成信贷资产的可以及时本息退还;对于巨量的信贷资产则需要成立专门机构负责逐年清退，但要给资产所有人以合理的收益，而不是支付单纯的一年期定期存款利息。但这种补偿应该不包括已经享受过住房公积金贷款的权益人，或者有所区别;还有一种观点，是将占用职工的公积金变为股金，按期分红。但一旦转为股金，就要设定好投资期限、分红方式、可否转让、权益保护的条件，保证职工利益不受损;对提取并存储在专户的风险准备金予以合理界定，是整体转为住房银行的风险准备金，还是作为地方政府的股金，还是用于其它，需要稳妥处理。

如果仍然坚持强制缴交不变，那么就要法理上明确继续缴交的合理性。建议仍然修改保留《住房公积金管理条例》，作为强制单位和个人缴交的法律依据。最近，国务院办公厅发布2017年立法计划，《住房公积金管理条例》修订被列为重点完成的立法工作。住房和城乡建设部作为主管部门，代表所有缴交人委托住房银行对住房公积金予以管理和运作。

同时在政策上应该界定有缴存与无缴存居民、缴存多与缴存少居民在权益上的差别，保护好权益人的合法权益。比较稳妥的办法是封闭管理、分账运行，即在住房银行内部成立面向无公积金缴存的“新市民”贷款部门，资金由财政拨付，甚至贴息，专门办理这部分人的个人住房贷款。如果两种人混在一起贷款，则应该对缴存人存款按年支付一定利息外，把经营收益全部用于缴存人的分红，还可以国家补贴一部分奖励。另外应该实行存贷挂钩，缴存越多，享受的信贷资金额度也越多，以此防止为取得低息优惠贷款的“贷即停”问题。解决必要的法律保障。在《住宅政策性金融条例》里规定住房银行的出资人、资金来源、运营方式、收益分配、风险防范等;要继续修改完善《住房公积金管理条例》，与住宅政策性金融机构做好对接，对政府、单位、缴交人的义务与权利做出法律性规定，明确单位、职工和居民缴交住房公积金的法定义务。作为一种特殊安排，可以赋予住宅银行一定的执法权和检查权，或者由住房银行提起，由各级住建部门负责行政处罚。我国《行政处罚法》规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”也就是说，除了行使外部行政管理职能的行政机关拥有行政处罚权外，经法律、行政法规、地方性法规授权的组织也可以行使行政处罚权，这为整体转制的住房银行提供了行政执法、强制缴存住房公积金的法律依据。另外，也可以由行政主管部门委托住房银行行使部分执法权和处罚权，但这种委托必须签订书面委托合同，对委托实施的行政执法权、处罚权种类、范围予以明确，对双方的权责及有关事项予以说明。成立由住建部门管理的置业担保公司，对所有城市居民个人住房贷款予以担保，防范风险。

坚持公平与普惠原则

笔者认为，公平与普惠是住宅政策性金融机构健康发展的基石。所谓公平性，主要指有缴存与无缴存人员、缴存多与缴存少人员、先缴存与后缴存人员之间的关系。所谓普惠，就是住宅政策性金融机构在政策执行、信贷支持上必须是无差别、无歧视，面向所有城镇居民，而不是一部分人。

住宅政策性金融机构与住房公积金机构性质完全不同，一个是国有企业，一个是国家事业单位，前者应该是普惠、无差别的，后者是特惠、有差别的。未来可以采取如下策略：对进城无稳定就业的“新市民”和个体工商户、自由职业者，实行个人低水平缴交住房公积金和国家补贴相应比例部分。据统计，目前全国只有5100个个体工商户缴交了住房公积金，如果没有国家补贴，扩面会很困难。加大执法稽查力度，要求所有城镇企业主要是民营企业必须为职工缴交住房公积金，为减轻企业负担，缴交比例可以有一定浮动，但最低不得低于两个5%。如果对无稳定就业人员实行自愿缴交的政策，那么可以出台相应鼓励政策，比如自愿缴交的，可以享受国家税收减免和优惠。实行存贷挂钩政策，以体现缴存多与缴存少权益上的差异。对没有使用过住房政策性贷款(含住房公积金贷款)的和长期未使用人员予以奖励。灵活的提取使用政策，凡是住房方面的消费，允许缴交人提取个人缴交部分。

应该规定，所有城镇居民都可以享受2次在城镇购房的低息政策性优惠贷款，2次以上则只能按市场利率申请住房贷款。

住宅政策性金融不可能在住房消费上包打天下，解决所有“新市民”住房资金需求，应该仍然界定为支持中低收入家庭城镇居民的基本和改善性住房需求。对于低收入群体人群应该继续实行公租房、廉租房等保障政策。

资金来源需要多样化

资金来源多样化是住宅政策性金融机构发挥基础性、长效性作用的重要保障。

住宅银行的资本金可以由原住房公积金风险准备金的超额拨备转化充抵，目前有500多亿元。主要资产应该由下列来源组成：城镇居民缴存的住房公积金，到2016年底有4.56万亿元;国家拨付的针对“新市民”的住房信贷资金(含保障房项目贷款)，其中2015年国家开发银行发放棚户区改造贷款750.9亿元，年底贷款余额有1.31万亿;央行再贷款;国家发行住房债券募集的资金;各级政府筹集、专户存储的住房维修基金，2014年底有5000亿元;其它存款。

国家住房银行成立后，应该进一步整合住房信贷资源，将所有住房政策性信贷业务全部归并到住宅银行，其他商业银行和金融机构不得再涉足此类业务，包括原来国家开发银行成立的住宅事业部承担的保障房项目信贷业务。这样做一是有利于住房市场宏观调控，统一投放住宅建设资金，把住闸门;二是对住宅银行的政策性支持，可以利用集约经营带来的收益弥补低息贷款带来的亏损，使政策性金融可持续。过去房地产市场调控之所以屡屡失效，就是因为信贷资金投放失控，各家银行和金融机构“各吹各的调”，海量的各种资金以多种形式跑进了房地产项目中。今后，我国住宅银行既承担个人住房信贷业务，也承担住房项目贷款和保障房信贷业务，条件成熟后还可以开展农村建购房信贷业务等。

改革我国住房公积金制度，建立具有中国特色的住宅政策性金融机构，需要在法律、政策、体制、机制等方面做出统筹安排，更需要中央和地方、部门之间、单位和个人之间的利益调整，需要一个时间过程，不可能一蹴而就。对于目前新型城镇化建设现实要求和“新市民”进城后购房的金融需求，可以由国家先行赋予各级住房公积金机构相关职能，成立普惠金融事业部，由国家拨付资金，封闭运行发放贷款。

(作者系河北省秦皇岛(楼盘)市住房公积金管理中心副主任、研究员，燕山大学兼职教授、住房金融与住房公积金研究中心常务副主任)